Mmultiplexaje, Cofetel y Ley de Consecuencias no Anticipadas

Ramiro Tovar Landa
Consultor independiente en regulación económica

La Ley de las Consecuencias no Anticipadas o no Intencionales no es frecuentemente citada en el ámbito regulatorio y tal vez intencionalmente ignorada por los reguladores que creen en lo infalible de sus decisiones. Dicha Ley se define como la existencia de efectos no anticipados o no deseados y con frecuencia perversos que tiene la legislación y/o los actos de autoridad como la regulación. En la primera mitad del siglo XIX el economista francés Frédéric Batistat distinguía con frecuencia entre lo que se puede ver y lo que no se puede ver de una acción o de una política, y lo plasmó en su ensayo “Lo que se ve y lo que no se ve”,[1] donde Batistat expone el siempre presente costo social de la asignación de recursos que hacen las autoridades, incluidos, por supuesto, los reguladores.

El intercambio epistolar, protagonizado entre el Comisionado Presidente de la Cofetel, el diputado Javier Corral y el Subsecretario de Comunicaciones, con motivo de permitir la multiplexación de los canales digitales asignados al duopolio de la televisión abierta en México, es ejemplo de lo anterior.

El pasado 20 de julio la Cofetel emitió la resolución P/200711/308 que resuelve las solicitudes de transmisión de multiprogramación (multiplexaje o multicasting) para seis canales digitales a dos concesionarios y un permisionario de televisión. En tal resolución la Cofetel aprobó conceder a tales concesionarios el poder transmitir multiprogramación en las frecuencias que tienen concesionadas para televisión abierta digital.

Se entiende por mutiplexaje o multicasting la capacidad técnica de los concesionarios de televisión (o radio) para ofrecer varios canales de programación digital en forma simultanea utilizando la misma cantidad de espectro. En el caso de referencia, a cada concesionario se le ha asignado un canal de 6 MHz por medio del cual ahora les es posible multiplicar su capacidad de transmisión de programación con la misma capacidad espectral que se les ha asignado originalmente.

Sin duda, permitir el multiplexaje logra una mayor eficiencia en el uso del espectro. El poder ofrecer mayor número de servicios con la misma cantidad de insumos es lo que define la eficiencia técnica y económica en el uso del espectro. Ahora con las mismas frecuencias otorgadas se pueden ofrecen varios servicios digitales, video, audio, información, todos estos en forma abierta o incluso restringida o por pago.

Por virtud de tal cambio tecnológico en la transmisión de señales de televisión, se logra la eficiencia de dos formas: i) por economías de alcance, dado que se ofrecen más productos con el uso de una misma cantidad de espectro y ii) por economías de escala, dado que el costo fijo de la transmisión y el desarrollo de programación se distribuye entre más canales diferenciados entre sí, lo que puede incrementar la audiencia; a diferencia de concentrar programación en un solo canal de televisión abierta. En el hecho de elevar la eficiencia en el uso del espectro coinciden tanto la Cofetel como la SCT, pero no es el único efecto, existen otros que se ha omitido intencional o no intencionalmente.

De ser el eje de la política de concesionamiento en telecomunicaciones el uso eficiente de los bienes concesionados, entonces, en consecuencia, observaríamos una consistencia horizontal de tal tratamiento regulatorio respecto a todas las redes. Los concesionarios de frecuencias verían liberalizado el uso de su espectro y lo utilizarían para ofrecer todos los servicios técnicamente posibles. MVS tendría certeza jurídica y no estaría en el limbo regulatorio actual y podría ofrecer servicios de banda ancha móvil; ahora el limbo equivale a esperar que la autoridad tenga una revelación divina que le indique qué contraprestación fijar por el uso de tales frecuencias. De ser así, también los activos que forman la red de Telmex verían liberado el uso de su red para incorporar todos los servicios de convergencia (triple play), dado que también se eleva el uso eficiente de su red concesionada.

Sin embargo, la política no es uniforme para la industria, existen “castas” donde unos se encuentran en la camisa de fuerza regulatoria y la ausencia de certidumbre jurídica respecto a qué pueden hacer y qué no, y si ser más eficiente requiere una contraprestación o no al Estado. A unos se les permite ser más eficientes, a otros se les condiciona a varios factores, entre ellos a una contraprestación indefinible. Lo único cierto es el sometimiento al condicionamiento discrecional.

Entre los efectos intencionales o no intencionales del multiplexaje permitido se pueden señalar los siguientes:

1. La mutiprogramación en los canales digitales implica que se ha incrementado el valor económico del espectro que se les ha asignado, significa que su capacidad de operar comercialmente las frecuencias se ha multiplicado y, por tanto, representa una ganancia de capital para los operadores de tales frecuencias. Lo anterior, sin estar sujeto a ningún tipo de condicionamiento o contraprestación. Bajo una óptica liberal, lo anterior es haber incrementado los derechos de propiedad de las televisoras sobre tales frecuencias. La procedencia sobre fijar o no contraprestación corresponde al criterio de hasta donde el Estado desea ejercer sus derechos originarios de propiedad sobre los bienes que concesiona. Su efecto económico sólo se limita a que se realice o no una transferencia entre los concesionarios y el Estado, es decir, hacer partícipe al Estado de la ganancia de capital generada por el acto regulatorio.

En Europa, con el advenimiento de la TDT, se distinguen tres diferentes entidades sujetas al permisionamiento o licenciamiento por parte de la autoridad: los trasmisores en cadena o networks, el operador de multiplexaje y el operador del canal digital. En Eslovenia, Italia y Noruega el operador de la cadena es la misma entidad que el operador de multiplexaje. En Croacia y Rumania se aplicará el mecanismo de subasta para aquellos interesados en canales digitales para uso en multiplexaje y en Estonia se le otorgó el monopolio del uso de frecuencias con multiplexaje a un solo operador hasta 2015. Es generalizado en la Unión Europea observar el condicionamiento respecto al uso del muticasting, como la obligatoriedad de must carry, apertura a programación independiente, obligaciones de no discriminación y de cobertura, y la reserva para contenido de servicio público, entre otros.

En el caso del Reino Unido, el multiplexaje es una licencia adicional y no intrínseca al uso de los canales digitales. Su explotación está sujeta a condiciones de uso y al pago de derechos. Respecto a la contraprestación, resalta el pago que se realiza en función de los ingresos que se generan por el uso comercial de los canales digitales y, a partir del 2015, el pago de derechos por uso del espectro. En este caso, cabe citar cómo el regulador británico define la base del pago de derechos para los operadores que tienen licencia de multiplexaje adicional a su canal digital:

“all payments or other financial benefit received… in consideration of the inclusion in the services carried on the multiplex of advertisements or other programmes, or from charges for the reception of programmes included in those services. It also includes all payments received by the television multiplex licensee, or any connected person, in respect of the broadcasting of any qualifying service by means of the television multiplex licence licensee, or any connected person, in respect of the broadcasting of any qualifying service by means of the television multiplex licence or payments made to enable the television multiplex licence holder to meet its additional payments”.[2]

En el caso de la resolución de la Cofetel no existe condicionalidad alguna respecto a contraprestaciones u obligaciones conductuales respecto al aprovechamiento de la mayor capacidad espectral atribuible a la multiprogramación, no existe ninguna contraprestación inicial o periódica respecto a su aplicación en los canales adicionales producto del multiplexaje del canal digital base que se les ha asignado.

2. El mutiplexaje en la estructura de mercado de la televisión abierta que impera en México tendrá consecuencias anticompetitivas, tal y como sugiere el comisionado Alexis Milo en su voto particular al respecto.

El mercado de la televisión se caracteriza por la prevalencia de un duopolio verticalmente integrado, es decir, que opera tanto la infraestructura de trasmisión y la cobertura nacional de las señales de televisión abierta como la producción y distribución de la programación. La televisión abierta en un mercado que se denomina de “dos lados”, las televisoras ofrecen audiencia a los agentes económicos que se desean publicitar mientras crean audiencias por medio de la producción y distribución de su programación. Su predominio en el mercado de programación, aunado a su dominancia en la infraestructura de trasmisión y distribución de la señal de televisión, le genera la capacidad de tener una posición sustancial en el mercado de la publicidad.

El mutiplexaje equivale a incrementar la capacidad instalada de las televisoras, es decir, incrementa tanto la capacidad de ofrecer espacios publicitarios, como la capacidad para segmentar y crear audiencias que a su vez le crea demanda por sus espacios publicitarios. Lo anterior, aunado a la integración vertical de las televisoras, crea el escenario donde éstas pueden actuar en forma conjunta, como lo han hecho, para actuar de manera agresiva en el mercado de publicidad en televisión y desincentivar o desplazar la entrada o el alcance de nuevas estaciones de televisión comercial.

Lo anterior es preocupante respecto al anuncio de la licitación de nuevos canales de televisión. El mutiplexaje otorgado a las televisoras incumbentes es una amenaza en forma creíble sobre el potencial alcance de penetración o capacidad de competencia de nuevas estaciones de televisión comercial que sean producto de una apertura por medio de un esquema de licitación de canales digitales para televisión. Lo anterior, aunque tales concesiones conlleven el derecho a mutiplexar, tal y como lo pueden realizar desde ahora los incumbentes de la industria.

Es por eso que este autor difiere en algunos aspectos de la opinión de Purificación Carpinteyro en su artículo titulado “Aguanten firmes”.[3] Coincido en la visión de que el duopolio tiene una conducta coordinada más consistente con una colusión que con una rivalidad entre ambas, y hasta ahora intocada por la autoridad de competencia. A pesar que se asignen por licitación dos canales de televisión abierta, que tendrán que ser digitales en línea con el objetivo del “apagón analógico”, se subestima la integración vertical que existe en la industria, que el control del contenido otorga el dominio de generar audiencias y, por tanto, el predominio en el mercado de publicidad donde se ancla una televisión abierta comercial que en realidad pueda ser una amenaza competitiva creíble a los actuales operadores de televisión abierta.

Es por la fijación en tener una opción de apertura en televisión que no se percatan de que las condiciones iniciales están determinado desde ahora si realmente la entrada de una nueva televisora significará mayor competencia y diversidad para las audiencias. Este autor es escéptico y sólo se convence una vez más de que la visión de las autoridades en las telecomunicaciones convergentes con medios, es mantener un sistema de castas que, aunque la tecnología tiende a eliminar, la autoridad porfía en que prevalezca.

[1] Batistat F.; “Ce qu’on voit et ce qu’on ne voit pas”, 1850.
[2] “Qualifying Revenue and Multiplex Revenue: Statement of Principles and Administrative Arrangements under Broadcasting Act 1990, Broadcasting Act 1996 and the Communications Act 2003”, 16 December 2004, Ofcom. p6
[3] Reforma, Primera Sección, 6 de octubre de 2011.

Ver original aquí

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Acerca de juliomoa

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